A legegyszerűbb gazdasági modell az áru és a pénz mozgását áttekinthető formában írja le. Az árut a vertikálisan tagolt magángazdaság termeli, az utolsó vertikum után a kereskedelem közvetítésében eljut a fogyasztóhoz, aki a munka- vagy tőkejövedelméből, vagy a felhalmozott vagyonának felhasználásából az árut megvásárolja és elfogyasztja. Az árunak a termeléssel kezdődő és a fogyasztással záródó mozgását a pénz biztosítja. A pénz hitelnyújtással teremtődik és a hitel visszafizetésével megszűnik. A hitelfelvevő, az adós a számláján jóváírt pénzösszegből tőkét és munkát vásárol, majd – a legegyszerűbb esetben – a termelt árut értékesíti. A vevő a fogyasztó, aki a munkajövedelemből, a tőkejövedelemből (osztalékból), a költségvetési transzferből (állami alkalmazottak munkajövedelme) kifizeti az áru árát. A munkavállaló, a termelő és a fogyasztó adózik, ami a költségvetési transzferek forrása. A termelő az árbevételből a banki adósságát visszafizeti és ezzel a pénz megsemmisült. Az egyszerű modellben az egyszerinél nem, a tömeges termelési folyamatoknál már érthető és a valósághoz közelítő feltételezés, ha a termelőnél az önfinanszírozó beruházáshoz pénzfelhalmozás, a fogyasztónál az elhalasztott fogyasztás finanszírozásához pénzmegtakarítás történik. Mindkét eset a gazdaság pénzigényét növeli, ami a pénz forgási sebességével, a reálnövekedéssel és az árak emelkedésével arányosan változik.
A felvázolt gazdasági modell a „legegyszerűbbnek” nevezhető, de megfelelt – vagy fogalmazzunk enyhébben – közelítette a valós piaci folyamatokat. A magángazdaság jól (kevésbé jól) működött, a Say-dogma (a kínálat megteremti a maga keresletét, azaz túltermelés nincs) még megfelelő elméleti alapot adhatott. Pénzügypolitikát mint gazdaságpolitikai eszközt erős túlzás lenne itt feltételezni. A forgalom növekvő pénzigényét a kereskedelmi váltó jelezte, leszámítolása a pénzigényt kielégítette. A jegybankok a bankok pénzteremtését viszontleszámítolási kamatlábbal közvetetten, szükség esetén adminisztratív eszközzel közvetlenül szabályozhatták. Az államháztartás a jogrend részeként működött, legfeljebb a fedezeti funkciót betöltő adórendszer kialakításánál voltak közgazdasági szempontok. Nem normális gazdasági körülmények között az állam által létrehozott bankjegykibocsátó bankok (jegybankok) az államhitel finanszírozását kötelezően teljesítették. A kényszerű gyakorlat – mint az várható volt – normális körülmények között, háborútól és forradalomtól mentes időszakban is megszokottá vált, a kincstár a nem kényszerű többletkiadásokat (az állam működésének költségeit) részben vagy egészben hitelből finanszírozta. Ha ezt bármi korlátozta, mint 1844-ben a Peel-törvény, az állam az Angol Bank tárcájában lévő állampapír-követelést arannyal egyenértékű fedezetté nyilvánította, ezzel az államnak nyújtott jegybanki hitelt hivatalosan jogszerűnek ismerték el (Bánfi, 2015). A deklaráció az addigi gyakorlatot szentesítette. Ezzel együtt egyrészt az állam adósságának az átmeneti jellege formálissá vált, másrészt a jegybanknak biztosított bankjegykibocsátási monopóliumot már nem kellett csak egy meghatározott időszakra garantálni, a monopólium véglegessé válhatott, mert a jegybank nem ellentételezett kényszerből, hanem érdekből (de legalábbis ellenérdek nélkül) az államot finanszírozhatta.
A rend kialakult, a rendszer az első világháborúig majdhogynem zavartalanul működött. Az apró zavarokat a piac képes volt önmaga korrigálni (a pénzhiányt a csekk, mint pénzhelyettesítő pótolta, a fogalom pénzigényét a klíringbank létrejötte mérsékelte). A gazdaságtörténetben a 19. század második fele az „aranykor”, amihez a 30-40 évig fennálló aranystandard nemzetközi pénzügyi rendszer is hozzájárult (Bánfi-Hagelmayer, 1989). A gazdasági csoda sokáig nem tarthatott, mert 1914-ben kitört az első világháború. A világháború szokás szerint felborította a rendet, az államok drasztikusan növekvő pénzigényét ismét a kibocsátott állampapírok vételével elsősorban a jegybankok finanszírozták (Popovics, 1926).
Az első világháborút lezáró békekötést követően a gazdaságban két döntő pénzügypolitikai változás történt. A háború következményeként megszületett a jegybanki függetlenség, a gazdasági válság kitörésekor előkerült az új gyógymód, az állami költségvetési politika átértelmezése.
Az árutermelés és az árucsere kialakulása óta működő piacgazdaság szereplői négy csoportba sorolhatók: termelő és szolgáltató vállalatok (vállalkozások), családi háztartások, államháztartás, pénzügyi intézmények (bankok). A bankok (a jegybank és a kereskedelmi bankok) pénzteremtése biztosítja a piacgazdaság működéséhez szükséges pénztömeget, a pénzügyi intézményrendszer egésze a reálgazdasághoz közvetlenül és közvetve kötődő, valamint a reálgazdaságtól független öncélú pénzmozgásokat koordinálja. A termelő és szolgáltató vállalatok végső kibocsátása a családi háztartások fogyasztása, amit a munkavállalók a bérjövedelmükből, a tőketulajdonosok a tőkejövedelmükből megvásárolnak. Az államháztartás etimológiai megközelítésben egy jól sikerült szóalkotásunk. Az állam keletkezése, feladatának a folyamatos változása[1] – jellemzően bővítése – a mikroszintű családi háztartásokhoz hasonló makroszintű gazdálkodást igényel, amit az államháztartás elnevezés jól kifejez. Az első majd a második világháború, a két világháború közötti gazdasági világválság, nem utolsósorban a Keynes-i elmélet és gazdaságpolitikai (pénzügypolitikai) ajánlás hatására alapvetően megváltozott az állam feladatáról, az államháztartás szerepéről a közgazdaságtudomány felfogása. Jellemző a magyar közgazdaságtan egyik meghatározó személyének az állam feladatáról írt korai meghatározása: „Az állami szükségletek kielégítésre irányzott tevékenység képezi az állami gazdálkodást, az államháztartást. Az állami gazdálkodás feladata, hogy magángazdasági javakat, illetőleg értékeket államgazdasági javakká vagy értékekké való átalakításával létesítsen közjavakat. A magángazdasági javak feltűnnek az állami bevételekben, az azok segítségével létesített közjavak az állami kiadásokban.” (Földes, 1912. 8. o.).
Az állam feladatai sokrétűek, széles körben elfogadott a Musgrave-i hármas csoportosítás (Musgrave, 1994). Az állam allokációs feladata a piaci kudarc elhárítása. Ha a magán javak fogyasztásából a nem fizető nem zárható ki és piaci verseny a fogyasztók között nincs, csak az állami termelés vagy az állami megrendelés biztosíthatja a szükséges közjószágot. A redisztribúció feladata a társadalom egészére sokféleképpen értelmezhető igazságosság elveinek megfelelő társadalmi szolidaritás gyakorlati megjelenítése. A stabilizáció feladata a konjunktúra ingadozások mérséklése. A gazdaság visszaesésekor az expanzív költségvetés a kereslet ösztönzésére, fellendüléskor a restriktív politika a kereslet visszafogására a célszerű beavatkozás.
A közösségi feladatokat ellátó államháztartás nem egy homogén egész, hanem funkcionális és területi irányok szerint tagolt. Az államháztartás alrendszere a központi (szövetségi) kormányzat és a tagállamok (tartományok), valamint a helyi önkormányzatok gazdálkodását meghatározó költségvetés. A központi kormányzat költségvetése tovább tagolódik, részei a központi állami költségvetés, a kötelező társadalombiztosítás és a központi költségvetéstől elkülönített célalapok. A költségvetés egy előre meghatározott időszak (általában egy év) bevételeinek és kiadásainak a mérlege, amelyet a költségvetési év kezdete előtt a várható gazdasági folyamatok alapján elfogadja, majd a költségvetési évet követő évben a tényleges bevételek és kiadások mérlegét zárszámadással az országgyűlés lezárja.
„A háborúban három dolog szükséges: pénz, pénz, pénz” mondta Reimond Montecuccoli gróf.” (Emlékiratok, 1667)[2]. A legendává vált kijelentés évszázadokkal korábban is igaz volt, és azóta sem cáfolta a történelem.
Az államháztartási hiány, legalábbis modernnek nevezhető változata angol találmány,[3] és szorosan a háborúhoz kötődik. III. Vilmos angol király trónra lépését követően a Franciaország elleni háború folytatásához pénzre volt szükség. A hagyományos finanszírozási technika, ami normális körülmények között (háborúmentes időszakban) működőképes, háború esetén a hirtelen megugró kiadások miatt alkalmatlan. Az állam (király, császár, fejedelem) udvartartását, vagyis az államháztartás kiadásait a korszakonként és országonként kialakított adórendszer bevételei finanszírozták. Az adók kivetése és behajtása időigényes folyamat. A háború finanszírozásához szükséges megemelt adótömeg behajthatósága is kérdéses, de különösen megkérdőjelezhető a gyors és hatékony behajtás lehetősége. Mai szóhasználattal élve pénzügyi innovációra volt szükség, amit az emberi találékonyság személyes érdekekkel kiegészítve megvalósított.
A „nagy ötletet” megelőzően több kísérlet is történt az államadósság finanszírozhatóságára. Az Orphans Bank az árvák vagyonát kezelte, ott helyezték el a vagyonok pénzbeli részét, amiből London város adósságát, azon keresztül az állam adósságát is finanszírozták. Újabb megoldás az állami sorsjáték volt, amikor azonban az kevésnek bizonyult, Montagu pénzügyminiszter hetven javaslat közül egy olyan bank alapítását fogadta el, amelynek az alaptőkéje az államnak nyújtott kölcsön összege volt (Homonnay, 1946).
1692-ben néhány kereskedő a skót Paterson vezetésével egy millió font kölcsönt ajánlott fel az angol kormánynak 65 ezer font éves járadék ellenében. 1694-ben létrejött a megállapodás, a kormány egymillió-kétszázezer font kölcsönt vett fel és 100.000 font járadékot, valamint 4000 font kezelési költséget fizetett a kölcsönt nyújtó kereskedőknek (Andreades, 1924., idézi: Óvári-Papp, 1926. 13. o.). A hitelező személyek „The Governor and Company of the Bank of England” néven a „Tunnage Act” törvény alapján társasággá egyesültek. A „Tunnage Act” szerint „A törvény, amelyik őfelségének meghatározott bevételeket és illetékeket átenged a hajók és tengeri járművek tonnatartalma alapján, továbbá illetékeket enged a sörre, ászoksörre és más italokra, végül – a törvényben ismertetendő – jutalmakat és előnyöket ad olyan személyeknek, akik önként előlegeznek 1,5 millió fontot a Franciaország elleni háború folytatására.” (Homonnay, 1946., 91. o.). Az állam a kölcsönt 1705-től kezdődően visszafizethette volna, ha a visszafizetés pénzügyi alapja meg lett volna, és az Angol Bank érdekével nem lett volna ellentétes a pénzügyi művelet. Az állam visszafizetni csak a folyó kiadásait meghaladó bevételeiből képes, ezzel szemben háborús időszakban kizárt, de még normális társadalmi és gazdasági körülmények között is meglehetősen ritka az állami bevételek többlete. Jellemző a következő év folyó bevételét ismét meghaladó kiadás és a kölcsön megújítása, rendkívüli (háborús) körülmények között pedig a deficit mindenkori (jellemzően növekvő) összegével kölcsönökkel történő finanszírozása. Az Angol Bank is a napóleoni háború teljes időszakában az állami bevétel-kiadás növekvő különbségét újabb kölcsönnel finanszírozta.
A kölcsön visszafizetését nem csak az állam lehetősége és akarata akadályozta, de az Angol Bank érdekeivel is ütközött. Az adósságfinanszírozást ellentételezte a bankjegykibocsátás privilégiuma, amit először 1710-ig, majd 1732-ig meghosszabbítottak. A carta kimondta: ”Minden testületnek, amely már megalakult vagy még ezután fog megalakulni (kivéve a Governor and Company of the Bank of England-ot), vagy minden személynek, akik egyesültek, vagy kereskedelmi társaságokban fognak egyesülni, vagy egyéb csoportokban, amelyeknek taglétszáma meghaladja a hatot, Nagy-Britanniának ebben a részében, amelyet Angliának hívnak, tiltott hogy kölcsönt vegyenek, kölcsönt adjanak, vagy váltóikra pénzt vegyenek fel, vagy kifizetés történjen bemutatóra szóló papírjaikra, amelyek lejárata rövidebb mint hat hónap”. (Homonnay, 1946. 95. oldal). A privilégium alapján az Angol Bank kibocsátott váltóit forgatással másokra lehetett átruházni. A bankárváltók kezdetben kötelezvények voltak (az aranyművesek goldsmith notes-aihoz hasonlóak), majd a lejárat elhagyásával bemutatóra szóló klasszikus bankjegyek lettek.
Nem véletlen, hogy a legfejlettebb országban alakult ki a legfejlettebb bankrendszer, élén a bankjegykibocsátás privilégiumával rendelkező jegybank, a Bank of England.
Az európai kontinens legfejlettebb országa, Franciaország az angol példát majd száz év késéssel követte. A késés több eltérő jellegű okkal magyarázható. Az Angol Bank alapításával egy időben Franciaországban is megjelent egy skót férfi (John Low), aki a pénzelmélet-történet híres (egyesek szerint hírhedt) alakjává vált. Szintén bankjegykibocsátás privilégiumával felruházott bankot kívánt alapítani, és a bankkal akarta az állam adósságát finanszíroztatni úgy, hogy azt az állam minél gyorsabban törleszthesse. Tervezetében az állam hitelezőit a francia külkereskedelmet monopolizáló Compagnie des Indes részvényeseivé akarta tenni oly módon, hogy a követeléseket a Társaság megnövelt részvényeire átváltja. Az óvatosságot mellőző erőltetett kényszerkonverziós kísérlet, kiegészülve az ellenérdekeltek akcióival, megbukott. Egy újabb sikertelen bankalapítási próbálkozás után, a francia forradalom assignátáit követően Napóleon az angol mintára 1800 januárjában létrehozatta a Banque de France-t. A bank megkapta a bankjegykibocsátás jogát, míg más bankok jogát előbb csak korlátozták, végül megszüntették. A bank elvi függetlenségét hangoztatva az állam szükség szerinti finanszírozása is feladata maradt (Homonnay, 1946 és Óvári-Papp, 1926).
Az államháztartási hiány feltalálásának és elterjedésének a történetéből több, kevésbé ismert következtetés adódik:
Az államháztartási hiányt finanszírozó – korai szóhasználattal élve – államhitel régmúlttól létezik. Kezdetben az államhitel egyszerű formát öltött, jellemző a későbbi bevételek elzálogosítása ellenében felvett hitel volt. Oka a háborúk és a fényűző királyi udvarok finanszírozása, következménye nem gyakran az állam pénzügyi és politikai bukása. Az államhitel felvételének okai és kedvezőtlen következményei alapján nem meglepő a hátrányokat túlhangsúlyozó értelmezés elterjedése, azonban a pénzügyekkel, különösen az állam pénzügyeivel foglalkozó szerzők – a fenntartásokat továbbra sem kizárva – már kiegyensúlyozottabb véleményt képviseltek. Az eltérő vélemények és az abból fakadó viták elsősorban a szerzők országonkénti különböző tapasztalataiból adódtak.
Smith szerint az államhitel kényszer, mert béke idején a takarékosság hiánya miatt nem halmozódik fel annyi tartalék (szufficit), mint amennyi háború esetén az államnak szükséges. Adót emelni és azt beszedni nehézkes és lassú, ha más lehetőség nincs, az állam hitelt vesz fel és eladósodik (Smith, 1776). Sokan feltették a kérdést, vajon az államhitelek jók vagy rosszak, előnyösek vagy hátrányosak. Kezdetben az újdonság ereje hatott, a magángazdaság indokolt hiteligényének analógiájára az államháztartás hiteligényét is a megszólalók többsége előnyösnek tartotta. A francia Voltaire szerint az az állam, amelyik önmagával szemben adósodik el, csak önmagának tartozik, nem lesz szegény. Az angol Berkeley aranybányának nevezte az állam adósságát. A hátrányokat, a rosszat hangsúlyozók a háborúk finanszírozása, a társadalmi egyenlőtlenség növekedése ellen érveltek. Néhányan hátrányosnak csak azt tartották, ha a kamatok egy részét külföldi hitelezőknek fizették ki. Az egyoldalú, különösen az előnyöket hangsúlyozó véleményekkel vitatkozva kiegyensúlyozottabb véleményt képviselt Leroy-Beaulieu francia közpénzügyi egyetemi tanár (Leroy-Beaulieu, 1880). Felfogása szerint az államháztartási hiány finanszírozására felvett államhitel a priori se nem jó, se nem rossz, nem előnyös és nem hátrányos. Mint minden pénzügytechnikai eszközzel, így az államhitellel is vissza lehet élni, és ezt az állam, az éppen regnáló kormányok megtehetik és nem egyszer megtették. Az államhitel minősítése több feltételtől függ. A legelső és a legsúlyosabb kérdés az államhitel felhasználásának a célja. Ha háború előkészítésére, a már zajló háború felszereléseire, vagy az államot megjelenítő uralkodó udvar fényűző életvitelére fordítják, az állam célja rossz és a hitel hátrányos. Ezzel szemben, ha közmunkákra fordítják, „… vasutakat, csatornákat, kikötőket vagy a közoktatásra szolgáló épületeket építenek, ez esetben valószínű, hogy a társadalom nem fog veszíteni az államkölcsön által. Sőt, lehetséges, hogy a társadalom hasznot fog abból húzni, föltéve, hogy e közmunkákat helyes érzékkel tervezték és takarékossággal hajtották végre”. (Leroy-Beaulieu, 1880. 298-299. o.). Az államháztartási hiányok nagyobb részét ugyan háborúk okozták, ami rossz cél, viszont Anglia klasszikus példája egyértelműen jó és előnyös volt. Az 1875-ben felvett államhitelből a Szuez-csatorna részvényeit vették meg. 176.602 darab részvényért 3.976.600 fontot, valamint a Rothschild Bankháznak a parlamenti jóváhagyásig tartó előfinanszírozásért 99.000 fontot fizettek. A részvények árfolyama már 1912-ben meghaladta a 26 millió fontot (Földes, 1912). Ha a felhasználási cél jó és támogatható, az államhitelt megtestesítő kedvező kamatozású állampapírok vásárlóit (az ún. kisbefektetőket) takarékosságra ösztönzi, segíti a megtakarítási hajlamot, megkedvelteti az értékpapírokat, akkor a gazdaság és a társadalom egészének kedvező. Ha az államhitel felhasználási területe túlzottan centralizált, hátrányos lehet a vidéki mezőgazdasági termelőknek és előnyös a kormányzati székhely lakosságának. A földrajzi területek közötti ellentét azonban megfelelően kiválasztott célkitűzésekkel és arányokkal kizárható.
Az államtudományok rangos művelője volt Stein, a bécsi egyetem tanára, aki szerint az államhitel felvétele nemcsak jog, hanem kötelesség is, mert így az állam a jövendő nemzedékeket is igénybe veszi olyan intézmények létesítésénél, amelyeket majd ők is használnak. Az államhitel az adóztatás különleges módja, a következő nemzedékek többletadója, a majdani törlesztés forrása (Stein, 1886). Stein a jövőbeli adóbevétel előfinanszírozásának a tőketörlesztésen kívüli költségei közé sorolja a kibocsátási és kezelési költségeket, a kamatot, az állampapír-árfolyam fenntartására fordított kiadásokat.
Az államhitel kezdeti kedvezőtlen megítélése fokozatosan elhalványult, a kritikus ellenzők is elfogadták, hogy az állam is gazdálkodik, de gazdálkodása más mint a magángazdaságé, és nem lehet a társadalom érdekeitől független. Az államhitelt nem lehet megszüntetni, hanem ésszerűen és óvatosan kell felhasználni. Egyetértés volt a jellemző a lehetséges és célszerű csoportosításról. Megkülönböztettek rövid- és hosszú lejáratú kölcsönöket, önkéntes és kényszerű kölcsönnyújtást, belföldi és külföldi megtakarításokból nyújtott kölcsönöket, valamint törlesztéses és járadékos adósságokat (Földes, 1912).
A történelem korai évszázadaiban nemesfém (arany vagy/és ezüst) töltötte be a pénz szerepét. A nemesfémforgalom az állam adó- és regálé bevételein kívüli finanszírozási lehetőségeit erőteljesen korlátozta. Egyetlen technikai megoldás létezett, a nemesfém érmék szándékos csonkítása. A bevont érméket beolvasztották és az ugyanolyan súlyú nemesfém tömbökből több kisebb súlyú változatlan névértékű érmét verettek. A nemesfém érme természetes forgása közben kopott, tényleges értéke (finom súlya) elvált a névleges értékétől, és az eltéréssel párhuzamosan az érme saját maga részleges jelévé vált. Az eltérésnek természetes (piaci) és jogi (törvényben meghatározott) korlátja volt. Az eltérés annál nagyobb, a megengedett mérték bekövetkezésének ideje annál rövidebb, minél nagyobb a pénz forgási sebessége.
A nemesfémérmék szándékos csonkításán és természetes kopásán kívül a nemesfém forgalom nehézkes is volt. Az érmeforgalom szűk földrajzi területen és kis tételű árucserékben egyszerűen működött, ha viszont már távoli földrajzi helyek közötti fizetésekre használták, az arany- és az ezüstérmékkel, a veretlen súlyra mért arany- és ezüstrudakkal, tömbökkel a fizetés nehézkessé (súlya és tömege miatt) és veszélyessé (rablás miatt) vált. A korai bankok szívesen fogadták az érmeletéteket, amelyek alapján fizetést közvetítettek. Bizonyítékként az érmeletétre szóló jegyeket bocsátottak ki. A jegyek garantálták a letét felvételét, a nemesfémérme átmeneti és tartós felhalmozását, a nagyobb távolságú fizetést biztonságossá és könnyebbé tette.
Az arany és ezüstérmére szóló jegy csupán egyszerű értékjel, megjelenése azonban bizonyította, hogy a pénz tranzakciós funkciója nemcsak megengedte, hanem igényelte is az érmék helyettesítését. A helyettesítés lehetőségét felismerte és kihasználta az állam. A névértékben megjelenő pénzhelyettesítő, a klasszikus papírpénz kibocsátása a tiszta nemesfémforgalom feladása volt. Mechanizmusa egyszerű, az állam állampapírokat, a rövidlejáratú likviditási igény kielégítésére rövidlejáratú papírt (kincstárjegyet), a hosszú lejáratú igény finanszírozására hosszú lejáratú papírt (államkötvényt) bocsát ki. Az állampapírokat a bankjegykibocsátási privilégiummal felruházott jegybankok lejegyzik (megvásárolják). Mind a rövid-, mind a hosszú lejáratú adósságok újabb állampapír kibocsátással megújíthatók és növelhetők[4].
A klasszikus papírpénz csupán névleges értékű, ezért elvileg kényszerárfolyamú és kényszerforgalmú, amit csak az állami akarat volt képes elfogadtatni. A kényszerárfolyam és a kényszerfogalom jogi deklaráció, holott csak normális gazdasági és politikai körülmények hiányában (háború, forradalom) volt elengedhetetlen feltétel a klasszikus papírpénz funkcióihoz. Normális gazdasági körülmények között a piac állami törvény nélkül is elfogadta a klasszikus papírpénzt. Normális gazdasági körülmények hiányában a piac (gazdasági törvény) a papírpénzt az állami törvény nélkül kizárná, de akkor már más a kibocsátás mechanizmusa és mások a következmények.
Háború (polgárháború, forradalom, szabadságharc) ideje alatt a gazdaság nem normálisan működik. Jellemző az állam azonnali korlátlan pénzigénye, a termelés visszaesése és szerkezeti átalakulása, a hiperinfláció kialakulása (Bánfi-Hagelmayer, 1989. 153. o.). A felvázolt klasszikus állami papírpénz kibocsátás lassú és mennyiségében kevés, a szabályok betartására sem idő, sem türelem nincs, az addig működtetett rendszer szétesik. A változás lényege az ún. beváltási paradoxon érvényessége: a pénzhelyettesítők mindaddig nemesfémre beválthatók, míg nincs tömeges beváltási igény, tömeges beváltási igénynél a beváltás lehetetlen, ezért azt fel kell függeszteni. Az ok az állam korlátlan pénzigénye, és az abból következő várakozás. A pénzigény kielégítését drasztikus állami keresletnövekedés követi, amihez a termelés volumene, a termelés szerkezete, valamint az import volumene és szerkezete sem képes kellő sebességgel alkalmazkodni, emellett az import az ország nemesfémtartalékait csökkenti. A várható gazdasági és pénzügyi folyamatok eredőjeként a pénzhelyettesítők jövőbeli vásárlóértéke csökken, míg a nemesfémpénz vásárlóértéke változatlan maradhat. Másként fogalmazva: a pénzhelyettesítők és a nemesfémpénz egységének a jövőbeli vásárlóértéke a pénzhelyettesítők hátrányára és a nemesfémpénz előnyére egymástól elszakad.
A beváltás felfüggesztése az állam és a jegybank közötti megállapodást semmissé teszi, a klasszikus papírpénz jegybanki teremtésének korábbi mechanizmusa helyett az állam teremti azt a pénzt, amit a klasszikus papírpénztől megkülönböztetve állami papírpénznek is nevezhetünk. A folyamat megismeréséhez a pénztörténet három eseményét, az 1789-1797 közötti francia forradalom, az 1848-49-es magyar forradalom és szabadságharc, az 1861-1865-ös amerikai polgárháború állami pénzteremtését célszerű röviden áttekinteni.
A francia forradalom papírpénzét, az assignatát először 1789-ben 5 százalékkal kamatozó 10.000 livre névértékű névre szóló állami kötvényként bocsátották ki, amelynek fedezeteként a nemességtől és a papságtól elkobzott birtokokat jelölték meg. 1790-ben a kamatot előbb 3 százalékra csökkentették, majd megszűntették, miközben az assignata forgalmi eszköz lett. Az újabb assignata kibocsátások a vásárlóértékét gyors ütemben és nagymértékben csökkentették, a nemesfémpénz a forgalomból kizáródott, az assignaták kényszerforgalmú és kényszerárfolyamú pénzzé váltak. A drasztikus áremelkedést szigorú rendszabályokkal sikertelenül kísérelték meg korlátozni (a gabona árát maximálták, a lakosság a szükséglete szintjéig vásárolhatott) a pénz forgalmi funkcióját kisebb névértékű címletek kibocsátásával segítették. 1796-ban 45,6 milliárd névértékű címlet volt forgalomban, vásárlóértékük már a névérték egyharmadára csökkent. Még abban az évben nyomtatásukat befejezték, a korábban nyomtatottakat megsemmisítették és 1797-ben a nemesfémpénz forgalmat visszaállították (Közgazdasági Enciklopédia, 1929; Földes, 1883).
Az 1848-49-es magyar forradalom és szabadságharc állami papírpénz teremtése Kossuth Lajos 1848. július 11-én az országgyűlésen elmondott drámai beszédével kezdődött. Összesen 200.000 és azonnal 40.000 katonát kért, előbbihez 42 millió, utóbbihoz 8-10 millió forintot igényelt. Bejelentette, ha a nemzet 42 millió forint adót nem bírna el, akkor csak annyit fizessen, amennyire képes, a hiányt hitellel kell pótolni. A döntés után gyorsan cselekedett, fegyvert rendelt, állami bankjegynyomdát állított fel és augusztus 14-én már pénzt nyomtatott. A bankjegynyomda jelentőségét jelzi, hogy 1849. januártól – megelőzve Buda elestét – az új fővárosba, Debrecenbe telepítették át. 1848. december 30-án már csak két működőképes nyomdagép maradt Pesten, ahol a pénzjegyeket még január 4-ig éjjel-nappal gyártották. A szabadságharc idején bekövetkezett a háborús időszakok általános jellemzője, a váltópénz és a kis címletű érmék (bankjegyek) hiánya. 1848. december 31-ig összesen több mint 23 millió forint magyar papírpénzt nyomtak 1, 2, 5 és 10 forintos címletekben. Május 31-ét követően a nyomdagépeket ismét szétszedték és Pestre szállították. A tíz napos kiesés a pénzjegy tartalékot kiürítette, a kormány fizetésképtelen lett. A nyomda hányatott sorsa (előbb Szegedre szállították, majd anélkül, hogy összerakták és működtették volna, Aradra, végül Lugosra irányították) a pénzjegy további nyomtatását megakadályozta, az ún. Kossuth-bankók rövid időszaka lezárult (Faragó, é. n).
Az Észak-Amerikai Egyesült Államok finanszírozási gyakorlata sem különbözött az európaitól. 1861 és 1865 között a polgárháború költségei nőttek, a pénzforgalom nemesfém pénzkészletét a fegyverimport csökkentette, a nemesfém forgalmat kényszerárfolyamú és kényszerforgalmú papírpénz, az ún. greenback váltotta fel. Míg 1861-ben az Államok éves költségvetésének bevétel-kiadási szintje 80 millió dollár, a következő évben már 575 millió dollár volt, az 1860-as 63 millió dollár államadósság 1866-ra meghaladta a 3 milliárd dollárt. Az állampapírok jelentős részét 20-40 éves lejáratra külföldön helyezték el, de az 5-10 év alatti törlesztési lehetőséget is fenntartották. A rendszer leglényegesebb sajátossága az állami papírpénzen is olvasható volt, a polgárháború befejezésével aranyra visszaváltható. Az ígéret betartatott. Szigorú költségvetési politikával és iparvédelemmel (magas adók és vámok), sajátos szabályokkal (a vám papírpénzben nem, csak aranyban volt fizethető) tíz év alatt elérték, hogy a greenback arannyal szembeni diszázsiója nullára csökkenjen (Bamberger, 1890.).
Az állami papírpénzteremtés korai történeteiből néhány következtetés levonható:
A költségvetési hiány (deficit) a költségvetés bevételeinek és kiadásainak negatív egyenlege, amelynek mértékéig kölcsön finanszírozza a kiadásokat. Az évenkénti kölcsönösszegek kumulált összege az államadósság. Vagy fordítva: az államadósságnak egy adott évben bekövetkező változása az éves költségvetési deficittel egyenlő. Az állam állampapírokat (hosszabb lejáratú államadóssági kötvényt és rövid lejáratú kincstárjegyet) bocsát ki és azok vásárlói hitelezik az adós államot. A vevők lehetnek a jegybankok és a bankok, vagy magánmegtakarítók akár közvetlenül, akár pénzügyi alapokon keresztül.
A költségvetési irodalom a hiány okait két csoportra bontja, megkülönböztetik a konjunkturális és a strukturális szempontokat. A keynesi elméletből adódik a konjunkturális beavatkozási igény. Dekonjunkturális szakaszban a hiányt finanszírozó kölcsön a kereslet hatékony növelésének a forrása, és ha konjunktúrában a többletbevétellel együtt nincs többletkiadás, sőt a kiadások automatikusan csökkenhetnek, akkor az államadósság növekedése átmeneti. Az elméletben a gondolatmenet korrekt, a gyakorlatban már nem, még ha a változások iránya azonos is, a változások mértéke aszimmetrikus. A politikai döntéshozók könnyebben teljesítik az adócsökkentést és a kiadásnövelést, mint az adóemelést és a kiadáscsökkentést. A dekonjunktúra és a konjunktúra egymást követő fázisaiban a hiányok összegei a többletek összegét általában meghaladják, így az államadósság összege növekszik. Ha a GDP növekedési üteme nagyobb az államadósság összegének a növekedési üteménél, a GDP-arányos államadósság stagnálhat, esetleg csökkenhet is.
A strukturális hiányt a tényleges és a konjunkturális hiány különbözeteként értelmezik, azaz, ami nem konjunkturális, az strukturális. Az önálló definíció hiánya is mutatja, hogy általános szabályt nem ismerünk, különböző országokban eltérő időszakokban a politikai igények a kötelezettségek és a kényszerek alapján döntenek a bevételekről és a kiadásokról, vagyis az egyenleg mértékéről.
Általános szabály nincs, trend van, az államadósság és a GDP-arányos államadósság folyamatosan növekszik. Kevésbé ismertek az első világháború előtti és a második világháború utáni vezető ipari állam adatai (1. számú táblázat; Samuelson-Nordhaus, 1987., 510. o.):
- táblázat. A kormányzati adósság a bruttó nemzeti termékhez viszonyítva
| Év | Szövetségi kormányzati adósság (milliárd $, illetve £) | GNP (milliárd $, illetve £) | Adósság/GNP (5)=(2)/(4) (év) |
| Egyesült Államok | |||
| 1984 | 1170,0 | 3680,0 | 0,3 |
| 1975 | 303,2 | 1549,0 | 0,2 |
| 1945 | 211,4 | 212,4 | 1,0 |
| 1940 | 33,3 | 100,0 | 0,3 |
| 1930 | 16,0 | 90,8 | 0,2 |
| 1920 | 24,1 | 91,9 | 0,3 |
| 1915 | 0,97 | 40,2 | 0,03 |
| 1868 | 2,6 | 6,8 | 0,4 |
| Nagy-Britannia | |||
| 1983 | 127,9 | 283,4 | 0,5 |
| 1975 | 46,4 | 105,7 | 0,4 |
| 1945 | 21,4 | 9,9 | 2,2 |
| 1925 | 7,6 | 4,9 | 1,6 |
| 1915 | 1,1 | 3,3 | 0,3 |
| 1818 | 0,8 | 0,4 | 2,1 |
Forrás: U. S. Department of Commerce; U. S. Department of Treasury; Statistical Abstract of United Kingdom; az adatokat a szerzők frissítették. Az Egyesült Államok esetében a kormányzati adósság fogalmába az összes olyan szövetségi kamatozó adósságot beleértették, amely nem a szövetségi kormányzat és a Federal Reserve System kezében volt.
Több mint száz éves időszak adatai alapján az államadósság és a gazdaság fejlődése között nincs kapcsolat, sem a hanyatlás, sem a kiugró siker így nem magyarázható. A folytatásban – az USA és Nagy-Britannia mellett 1991-től Németország adatait is figyelembe véve – egyértelmű az államadósság gyorsuló növekedése (2. táblázat).
- táblázat. Az államadósság alakulása az USA-ban, Nagy-Britanniában, Németországban (a GDP %-ában)
| 1983 | 1984 | 1985 | 1986 | 1987 | 1988 | 1989 | 1990 | 1991 | 1992 | 1993 | 1994 | 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | 1999 | |
| Németország | 38,4 | 41,0 | 44,5 | 46,8 | 54,1 | 56,9 | 58,1 | 58,7 | 60,0 | ||||||||
| Nagy-Britannia | 45,5 | 46,0 | 44,8 | 44,8 | 42,7 | 40,2 | 35,2 | 31,0 | 31,0 | 36,1 | 41,2 | 44,2 | 47,4 | 47,5 | 46,6 | 44,0 | 41,7 |
| USA | 37,2 | 40,1 | 43,7 | 47,4 | 48,4 | 49,6 | 51,2 | 55,9 | 60,5 | 62,4 | 64,5 | 64,2 | 64,0 | 64,2 | 62,6 | 60,2 | 58,2 |
| 2000 | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | |
| Németország | 58,9 | 57,7 | 59,3 | 63,0 | 64,7 | 66,9 | 66,4 | 63,6 | 65,0 | 72,5 | 81,0 | 78,4 | 79,7 | 77,4 | 74,9 | 71,0 |
| Nagy-Britannia | 38,9 | 36,0 | 35,8 | 37,3 | 40,2 | 41,5 | 42,4 | 43,5 | 51,7 | 65,7 | 76,6 | 81,8 | 85,3 | 86,2 | 88,2 | 89,3 |
| USA | 54,1 | 55,5 | 57,7 | 59,2 | 60,5 | 61,1 | 61,7 | 62,8 | 73,5 | 84,5 | 92,1 | 96,4 | 100,8 | 101,2 | 103,0 | 104,2 |
| 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | |
| Németország | 69,3 | 61,5 | 61,8 | 59,7 | 69,8 |
| Nagy-Britannia | 85,3 | 84,7 | 84,2 | 84,4 | 104,5 |
| USA | 105,3 | 104,8 | 105,9 | 106,9 | 107,6 |
Forrás: https://data.oecd.org/gga/general-government-debt.htm
Az Európai Unió országaiban a GDP-arányos államadósság alakulása – Nagy-Britanniával és Németországgal együtt – megfelel az USA-ban tapasztaltaknak (3. táblázat).
Míg az USA-ban a Kongresszus jogosult az államadósság már elfogadott szintjét ismételten megemelni, addig az Európai Unióban a tagországok teljes körében azonos és időben változatlan állami költségvetési hiányt és államadósság mértéket igyekeznek betartatni. Az eredeti maastrichti kritériumok szerint az eurózóna belépési feltétele a 3%-os GDP-arányos költségvetési hiány és a GDP-arányos 60%-os államadósság megléte. A konkrét számok sem elméleti, sem gyakorlati alapon nem igazolhatók célszerű kritériumokként. A belépési feltételek a már tagokra is vonatkoznak. A költségvetési hiány mértékének a be nem tartásához kapcsolódik szankció, az államadósságnál nem, sőt az eredeti követelményt úgy felpuhították, hogy azt már a tagországok fenyegető jelzésnek sem tekintik.
A gazdaságtörténetből számos példát lehetne említeni, ha a szabályozás a piaci logikával és a piaci szereplők érdekeivel ütközik, kerülőutak, elegánsan fogalmazva pénzügyi innovációk születnek. Az államadóssági korlátot kikerülő innováció a Public Private Partnership (köz- és magánszféra partnerség), elterjedt rövidítéssel a PPP. Lényege: a magánszféra közüzemet magánfinanszírozással épít és üzemeltet, vagy csak épít, az állam a szerződésben rögzített időtartamban az ingatlant és a szolgáltatást bérli, majd a bérleti idő leteltével az ingatlan az állam tulajdonába kerül. A bérelt szolgáltatás a magáncégek gyakorlatából ismert outsourcingnak (kiszervezés) megfelelő szervezeti és működési forma.
A közvetlen állami finanszírozáshoz képest a magánszféra által finanszírozott fejlesztés és működtetés összköltsége normális feltételek mellett kisebb nem, csak nagyobb lehet, mert a PPP-konstrukció a magántőke profitját is tartalmazza. Az állam a fejlesztésért és az üzemeltetésért bérleti díjat fizet, a bérleti időszakban kifizetett bérleti díjak összege biztosítja a magántőke megtérülését és a tőkearányos profitabilitást. Ha a PPP összfinanszírozási költsége nem kisebb, hanem nagyobb, mint az állami tulajdonú projekt direkt állami finanszírozása, akkor az állami többletkiadást csak az állami költségvetés számbavételi technikájából adódó pillanatnyi „szebb” hiánymutató indokolja.
*
Az államadósság a megelőző időszak éves államháztartási hiányainak és azok folyamatos finanszírozási költségeinek kumulált összege. Az államadósság függő változó, abszolút mértékének a szuverén értelmezése önkényes. A lényegi kérdések az államadósság finanszírozásához kötődnek. Mekkora legyen a belföldi és a külföldi finanszírozási forrás aránya? Mekkora legyen a hazai pénzben és a külföldi devizában denominált finanszírozási forrás aránya? Miként alakítsák a források lejárati szerkezetét? Összegezve: a finanszírozási kockázatok és költségek minimalizálása a cél. A kérdésekre a válaszokat az államháztartás tértől és időtől függő folyamatos üzemgazdasági kezelése adhatja meg.
[1] Az államelmélet története a filozófiatörténet kiemelkedő része Platon, Arisztoteles, Aquinói Szent Tamás, Machiavelli, Bodin, Locke, Montesquieu, Hobbes, Rousseau, Kant, Fichte, Hegel, Marx, Max Weber, a régmúlt legismertebb gondolkodói fejtették ki az államról alkotott nézeteiket. A XX. század modern politikatudományának elméleti irányzatai közül kiemelhető az institucionalizmus (Burgess, J. W., Lawrence, L., Bentley, A. F.), a behaviorizmus (Lasswell, H. D., Schumpeter, J. A.), a poszt-behaviorizmus (Merton, R. K., Marcuse, H., Easton, D.).
[2] Mint minden legendának, e mondásnak is több változata és forrása ismert. Francesco Guicciardini marsall már egy évszázaddal korábban XII. Lajos kérdésére (Milyen felszerelések kellenek a milánói hercegség meghódításához?) válaszolta: „Felség három dolog szükséges: pénz, pénz és megint csak pénz!”
[3] A találmányokat, újításokat egy-egy konkrét időponthoz és eseményhez kötik, holott általában korábbi időpontokban megtörténtek már olyan események, amelyek azonosak vagy hasonlóak, mint amelyek a történelmi leírásokban közismertté váltak. Az angol mintát is megelőzte Genua (Genova). A városállam 1214 előtt a felvett kölcsönöket visszafizette, adóssága nem volt. A Pisával és Velencével folytatott háborúk mind nagyobb mértékben növelték a kiadásait, amit kezdetben a sójövedék és az indirekt adók átengedésével a magánhitelezők finanszíroztak. Az újabb háború finanszírozásához újabb kölcsön kellett. A hitelezők érdekeik védelmére egyesültek, a követeléseik arányában kapott részesedési jegyekkel (részvényekkel) önállóan rendelkezhettek. 1408-ban az állam hitelezői banknyitásra kaptak engedélyt, a megalakított Casa di S. Giorgio célja az államadósság teljes kiegyenlítéséig annak fokozatos csökkentése volt. (Homonnay, 1946., 31-32. o.)
[4] Az európai államok gyakorlata az első világháborút követően megváltozott. A jegybankok – kivételes esetektől eltekintve – sem az elsődleges, sem a másodlagos piacon állampapírt nem vásárolhatnak.
The theory of fiscal system
- Economic and theoretical dichotomy
In the simplest economic model, the movement of goods and money is simple and transparent. Goods are produced by a vertically structured private economy; after the last vertical phase, the goods arrive at consumers via the trade sector, who then consume them by spending their wages or capital gains, or by utilizing accumulated assets. The movement of goods from production to consumption is ensured by money. Money is generated by lending, and ceases to exist when the loans are repaid (Annex 5). The borrower (debtor) buys capital and work from the money debited to his account, and then, in the simplest case, sells the goods produced. The buyer is the consumer who pays the price of the goods from his wage, capital gains (dividend), or transfers from the central budget (wages of public sector employees). Employees, producers and consumers pay the taxes that finance the transfers from the central budget. Producers use their sales revenues to repay bank debts, so that money ceases to exist. In the simple model, it is understandable and realistic in the case of massive, repeating production processes (but not in the case of one-time production) that producers accumulate money for self-financing capital expenditures, and consumers save money to finance deferred consumption. The need for money in the economy increases in both cases; it changes in line with the velocity of money, real growth, and price increases.
The economic model outlined above can be called “the simplest”, but it was in line with (or at least close to) actual market processes. The private economy worked more or less well, and the Say dogma still constituted an adequate theoretical basis. Financial policies as economic policy tools did not yet exist. The growing need for money was indicated by commercial bills of exchange, and was satisfied by discounting those bills. Central banks could indirectly regulate the production of money by banks through rediscounting, and with administrative tools if necessary. The system of public finances worked under the rule of law; economic considerations were limited to the taxation system, which served to provide the required funding. Under extraordinary economic conditions, the central bank established by the state to issue bank notes was obliged to finance public loans. As it could be expected, this obligate practice became the norm even under normal circumstances (i.e. when there was no war or revolution). The state treasury financed normal additional expenditures (the costs of running the state) partly or entirely from loans. In case of any limitation, such as the Peel Act of 1844, the state declared the Bank of England’s receivables arising from government bonds to be collateral equivalent to gold, thus legalizing lending to the state by the central bank. This declaration confirmed the previous practice. Consequently, the temporary nature of the state’s debt became formal. Furthermore, the central bank’s monopoly for the issuance of bank notes did not need to be guaranteed for a certain time period only; it became final because the central bank was not forced to provide compensation, but could finance the state in line with its own interest (but at least without being counter-interested).
Two major changes occurred in finance policy after the peace treaties closing World War 1. The war gave rise to the theory and illusion of the central bank’s independence. When the recession broke out, a new remedy was found in the re-interpretation of the state’s budgetary policy. In connection with the change in finance policy, a spectacular legal and finance technical decision was made. During WW1, similarly to the previous practice, banks suspended the conversion of money to gold. After the reparation agreement closing the World War, attempts were made to restore the legal nature of a gold-based money system, but the global recession in 1929-1933 excluded that option. In the 1930s, developed countries ended the conversion of paper money to gold for good. The process is deemed to have been concluded with a declaration by the United States in 1935, when the USD-denominated price of gold was fixed. (One ounce of gold = USD 35.) But two connection points remained, one real, and the other fictitious. The real one is that gold has remained among in central banks’ balances among monetary reserves. The fictitious connection point is that, until 1976, countries defined their currencies vis-à-vis gold, too. It should be emphasized, though, that conversion at those rates was excluded. Certainly from World War 1 and presumably even before that, the weight of gold could not serve as a currency standard (price measurement unit). The state, i.e. the entity supervising the financial system, had to define the currency standard as a price measurement unit in a different manner.
In the basic model, transfers from the central budget are made from the following sources only: taxes, customs and other duties, the yield of assets held by the state, privatization proceeds, and foreign support (as well as some other, negligible items). According to the current and expected future practice, the domestic and foreign funding sources that finance the deficit of public finances are also connected to budget transfers. Deficit financing ensures, besides the spending of transfers, the repayment of the debts of producers of goods and services, but the continuous financing of public debt requires additional funds. Money can be created behind those funds indirectly and even directly, but loan maturities formally require repayment and thus the elimination of the money created. If the public debt exists for long, then further funding can only be provided by creating additional money at the time of repayment upon maturity. If the public debt decreases, no additional money is created; if the public debt grows, the money created exceeds the amount of money repaid (i.e. eliminated).
- The concept of public finance or general government
The actors of the market economy, which has been in place since the emergence of commodity production and exchange, can be classified into four groups: manufacturing and service companies (enterprises), family households, public finance, and financial institutions (banks). The creation of money by banks (the central bank and commercial banks) ensures the necessary funding to keep the market economy working; the whole of the financial institutional system coordinates movements of money that are either tied directly or indirectly to the real economy, or are independently self-serving. Manufacturing and service companies’ final output is the consumption of family households, which workers pay for with their wages, and owners of capital with their capital income. The Hungarian term for public finance is an aptly coined term from an etymological view. The state’s origin, its constantly changing mission[1] — typically an expansion of its duties — calls for the management of funds at the macro level that is similar to that of family households at the micro level, which is captured well in the Hungarian term for ‘public finance’. The effect of the First and then the Second World War, the global economic crisis in the interim, and not least the Keynesian theory and its suggestions for economic (financial) policy, fundamentally changed economics’ perception of the duties of the state and the role of public finance. One of the decisive figures of Hungarian economics defined the role of the state in a way that is typical of this line of thinking: “The activity directed towards meeting public needs constitutes public financial management, public finance. The role of public financial management is to create public goods by transforming private goods and values into those owned by the state. Private sector goods appear in the state’s income, and the public goods which they help create, among its expenses.” (Földes, 1912. p. 8).
The state has manifold duties, categorised based on the widely accepted Musgrave three-fold grouping (Musgrave, 1994). The allocation duty of the state is to prevent market failures. If non-payers cannot be excluded from the consumption of private goods and there is no market competition among consumers, only manufacturing or procurement by the state can provide public goods. The task of redistribution is the practical realisation of social solidarity in accordance with the principles of justice, which can be interpreted in many ways for society as a whole. The role of stabilisation is to reduce cyclical fluctuations.
In a recession, expansive budgeting to incentivise demand is a sensible intervention, while in a boom, a restrictive policy to curb demand should be used.
Public finance, tasked with public duties, is not a homogenous whole, but is segmented along functional and territorial lines. Public finance has as subsystems the budgets of the central (federal) government and member states (provinces), along with those of local governments determining their financial management. The central government’s budget is further divided into the central budget, compulsory social security, and separate earmarked funds. The budget is the balance of revenues and expenditures of a predetermined period of time (usually a year), which is adopted by parliament before the start of the financial year based on the foreseeable economic trends, and is closed the following year by means of a final accounting of the actual balance.
- The ‘invention’ of public deficit
‘In war you need three things: money, money, money’ said Count Reimond Montecuccoli (Memoirs, 1667).[2] The statement that has become legend rang true centuries earlier, and history hasn’t rebuked it since.
Public deficit, at least the version of it we may call modern is an English invention, [3]and is closely tied to war. After the accession of King William III of England, money was needed to continue the war against France. The traditional financing technique, which works under normal circumstances (in times of peace), is infeasible during wartime because of the sudden surge in spending. The expenditures of the state’s (king’s, emperor’s, prince’s) court, which is to say the public finance expenses were paid for by the tax systems established for each period in each country. Levying and collecting taxes is a time-intensive process. Whether the raised taxes necessary to fund war can even be collected is questionable, but quick and effective collection is even more unlikely. In today’s dialect, there had to be a financial innovation, which was realised via human ingenuity supplemented by personal interests.
Preceding the ‘big idea’ there were multiple attempts at financing national debt. The Orphans Bank handled the wealth of orphans, it was where the monetary part of their assets were held, which the bank used to finance the debt of the city of London and, through it, state debt. Yet another solution was the state lottery; however, when that proved not to be enough, Finance Minister Montagu approved out of seventy proposals one which would found a bank with a share capital equal to the amount of the state’s debt (Homonnay, 1946).
In 1692, a few merchants, led by the Scottish Paterson offered a loan of a million pounds to the English government for an annual annuity of 65 thousand pounds. The agreement came to fruition in 1694; the government took out a loan of one million two hundred thousand pounds and paid 100,000 pounds annuity, along with 4,000 pounds in handling fee to the lending merchants (Andreades, 1924 cites: Óvári Papp, 1926., p. 13). The creditors, under the provisions of the ‘Tunnage Act’, merged into a company named “The Governor and Company of the Bank of England.” According to the ‘Tunnage Act’, “the Act, which transfers to his Majesty certain revenues and duties based on the tonnage of ships and sea-faring vessels, and allows duties on beer, cask ale and other beverages, finally, as described in the Act, grants rewards and benefits to persons who voluntarily advance £1.5 million to wage war against France (Homonnay, 1946, p. 91). Beginning in 1705, the state could have begun repaying the loan, if the financial basis were secured, and the payments were not against the interests of the Bank of England. The state can only repay from its revenues that exceed its current expenses; by contrast, it is impossible for a surplus of state revenues to accrue in wartime – and it is extremely rare even under normal societal and economic circumstances. Typically, the revenues of the following year are again exceeded by the expenditures and the loan is renewed; and in extraordinary circumstances (e.g. wartime), the current (usually increasing) deficit is financed by borrowing. During the Napoleonic Wars, the Bank of England also financed the state’s growing income-expense difference yet with another loan.
Not only was there no will or way on the side of the state to repay the loan, but doing so would also have collided with the interests of the Bank of England. Financing the debt was offset by the monopoly on banknote issuance, which was extended first until 1710, then 1732. The chart said: “Any body which has been or will be formed (except the Governor and Company of the Bank of England), or any person who has merged or will merge into a commercial company or other group whose membership exceeds six, in this part of Great Britain called England, is prohibited from borrowing, lending, or drawing money on bills of exchange, or making payments on bearer bonds of less than six months’ maturity” (Homonnay, 1946, p. 95). Under the monopoly, bills of exchange issued by the Bank of England could be transferred to others. Bankers’ bills of exchange were initially bonds (similar to the goldsmiths’ notes), then, after their date of expiration, they became classic bearer banknotes.
It is no coincidence that the most advanced banking system was created in the most advanced country, with the bank having the monopoly of issuance of banknotes, i.e., the Bank of England at its helm.
France, then the most advanced country of the European continent, followed in England’s footsteps with an almost one hundred year delay. The lag can be explained by several reasons of different natures. Contemporaneously with the founding of the Bank of England, a Scot (John Low) also appeared in France, who has become one of the (in)famous figures of the history of monetary theory. He also wanted to found a bank with the monopoly of banknote issuance, and wanted the bank to finance the national debt in such a way that the state could repay the loans as quickly as possible. His plan was to make the State’s creditors shareholders in the Compagnie des Indes, which monopolised French foreign trade, by converting their receivables into shares in the company at an increased value. The reckless, forced conversion experiment, combined with the actions of those opposed, failed. After another unsuccessful attempt at founding a bank, following the assignats of the French Revolution, Napoleon created the Banque de France in January 1800 following the English example. The bank received the right of banknote issuance, while other banks’ rights were restricted at first and later eliminated. Stressing the bank’s independence in principle, funding the state, if necessary, remained its responsibility (Homonnay, 1946 and Óvári Papp, 1926).
There are a number of lesser-known conclusions to be made from the history of the innovation and eventual spread of public deficit:
- The central bank, endowed with the privilege of issuing banknotes, was invented and created by the state to finance its own deficit.
- The central bank was given the privilege of issuing banknotes up to a predetermined point in time, extending the privilege was conditional on the further extension of the financing of the government deficit.
- Government deficit is not rare, but rather a frequently recurring phenomenon. The state rolls over the deficit from the previous period by renewing the financing instrument, or the public debt increased by the new government deficit has to be financed by a new loan.
- If the government deficit is not followed by a surplus at least in the amount of the government deficit and its interest, government debt is incurred.
- The technical instruments of financing public deficit (government bond, treasury bill) were established early on and remain to this day without substantial changes.
- The interpretation and evaluation of government deficit in the 19th century
Government loans – as referred to in the past – have long financed government deficit. In the beginning, government loans were simple; typically, they were taken out against future income. The driving cause was the financing of wars and extravagant royal courts. Its consequence, rarely, was the state’s political and financial collapse. In light of the typical reasons for taking out a government loan and the unfavourable consequences, it is not surprising that the popular interpretations of government loans overemphasized the drawbacks; however, authors interested in fiscal matters, especially those of the state – not shedding their apprehensions – already represented a more balanced opinion. The differing views and the ensuing debates primarily originated from the authors’ varying, country-specific experiences.
Smith views government loans as a necessity because in peacetime, the lack of thrift prevents the accumulation of reserves (sufficiency) that the state needs in wartime. Raising and collecting taxes is cumbersome and slow; if there are no alternatives, the state takes out a loan and becomes indebted (Smith, 1776). Many have asked whether government loans are good or not, advantageous or disadvantageous. In the beginning, the power of novelty had its effects – in analogy with the private economy’s justified need for loans, the majority of respondents considered the borrowing needs of public finance to be advantageous. The Frenchman Voltaire said that the state that becomes indebted to itself only owes itself and will not be poor. The British Berkeley called the government debt a goldmine. Those emphasising the drawbacks and the bad reasoned against financing wars and rising inequality. A few considered only paying part of the interest to foreign creditors to be disadvantageous. In dispute with the one-sided opinions that especially emphasized the positive aspects, the French university professor of public finance, Leroy-Beaulieu, represented a more balanced view (Leroy-Beaulieu, 1880). In his perspective, government loans taken out to finance public deficit are not a priori good or bad, advantageous or disadvantageous. As with every tool of financial engineering, government loans also can be abused, and this can be and has been done more than once by the state and the ruling governments. The rating of a government loan depends on several conditions. The first and most serious question is the purpose of the loan. If the loan is used to prepare for war, to provide equipment in an ongoing war, or to furnish a lavish lifestyle for the court of the ruler embodying the state, then the goal of the state is misguided and the loan is disadvantageous. In contrast, if the loan is used on public works, “… trains, sewers, harbours or buildings for public education, in that case it is likely that society will not lose out on the government loan. In fact, it is possible that society will profit, provided that these public works are sensibly planned and economically executed.” (Leroy-Beaulieu, 1880., pp. 298-299). Though the greater part of government deficits was caused by wars, an adverse aim, in the classic example of England, it was clearly beneficial and advantageous. In 1875, they took out a loan to buy shares in the Suez canal. They paid 3,976,600 pounds for 176,602 shares, and another 99,000 pounds to the Rothschild Bank for pre-financing pending Parliament’s approval of the transaction. The share price already exceeded 26 million pounds by 1912 (Földes, 1912). If the intended use is good and the government can get behind it, if it encourages with favourable interest rates savingamong the buyers (the so-called small investors) of government bonds that constitute the loan, if it promotes the propensity of saving, if it popularises securities, then it is beneficial for the economy and for the whole of society. If the use of the government loan is overly centralised, it can be detrimental to rural agricultural producers and beneficial to the population of the seat of government. The conflict between the different geographical areas can be avoided, however, by choosing appropriately the goals and distribution of the loan.
According to Stein, an eminent political scientist, professor at the University of Vienna, a state’s taking out government loans is not only a right but a duty, because this way the state makes use of the generations to come in the creation of institutions that they themselves will also use. Government loans are a special form of taxation, the surplus tax of future generations, the source of future payments (Stein, 1886). Stein includes in the costs of pre-financing future tax revenues – outside of principal repayments – the interest, and the expenses of issuance, management, and maintaining the price of government bonds.
The initial negative perception of government loans gradually faded out, and even its critical opponents accepted that the economy of the state is different from private economies, and cannot be independent of the interests of society. Government loans should not be eliminated, but used prudently and sensibly. Typically, the two camps were in agreement about the possible and practical partitioning, which separated short-term and long-term loans, voluntary and involuntary lending, loans furnished from domestic and foreign savings, and repayment and annuity debts (Földes, 1912).
- Monetary approach to government deficit
In the early centuries of history, precious metals (gold and/or silver) played the role of money. Using precious metal as payment instrument severely limited the state’s ability to finance itself from other sources than tax and jura regalia revenues. The only technical solution was the deliberate clipping of precious metal coins. The withdrawn coins were melted and from blocks of precious metal of the same weight, several coins of the same denomination and of smaller weight were minted. As the precious metal coin wore down during its natural circulation, its actual value (fine weight) was separated from its nominal value and in parallel with such deviation the coin became a partial symbol of itself. The deviation had a natural (market) and a legal (statutory) limit. The greater the speed at which the money circulates, the greater the deviation and the shorter the time for the permissible rate to occur.
In addition to the deliberate clipping and natural wear of precious metal coins, the circulation of precious metals was also difficult. Coin circulation worked easily in a narrow geographical area and for small exchanges, but when it was used for payments between distant geographical locations, gold and silver coins, gold and silver bars and blocks, weighed by bullion weight, made payment difficult (because of their weight and mass) and dangerous (because of robbery). The early banks were happy to accept deposits of coins, on the basis of which they intermediated payments. Notes were issued for coin deposits as proof. The notes guaranteed the withdrawal of the deposit, which also made the temporary and permanent accumulation of precious metal coins and longer distance payments safer and easier.
The note issued against the gold and silver coin was a simple value symbol, but its appearance proved that the transactional function of money not only allowed but also required the substitution of coins. The opportunity for substitution was recognised and exploited by the state. The issuance of the money substitute with nominal value, i.e. the traditional paper money or fiat money, was the abandonment of pure precious metal circulation. The mechanism is simple: the state issues government papers, i.e., short-term papers (treasury bills) to meet short-term liquidity needs, and long-term papers (government bonds) to finance long-term liquidity needs. Government papers are underwritten (purchased) by central banks that have the monopoly of issuing banknotes. Both short-term and long-term debt can be renewed and increased by issuing new government papers[4].
Fiat money has only face value and therefore, in principle, is associated with forced exchange value and forced circulation, and only the will of the state could force its acceptance. Forced exchange rate and forced circulation are legal constructs, although it was only in the absence of normal economic and political circumstances (war, revolution) that they were an indispensable condition for the functions of the traditional paper money. Under normal economic circumstances, the market has accepted traditional paper money even without a state law. In the absence of normal economic circumstances, the market (economic law) would exclude paper money without the state law, but then the mechanism of issuance is different and so are the consequences.
- The money creation of the state
In times of war (civil war, revolution, war of independence), the economy does not function normally. Such times are characterised by the state’s immediate unlimited demand for money, the decline and structural transformation of production and the emergence of hyperinflation (Bánfi-Hagelmayer, 1989, p. 153). The traditional public issuance of paper money as outlined above is slow and happens in small quantities, there is neither the time nor the patience to comply with the rules, and the system that has been in place until then is falling apart. The essence of the change is the validity of the so-called redemption paradox: substitutes can be exchanged for precious metal as long as there is no mass demand for exchange, as exchange is impossible in the case of mass demand, so it must be suspended. The reason is the state’s unlimited demand for money and the expectations that follow. Meeting the demand for money is followed by a drastic increase in public demand, to which the volume and structure of production and the volume and structure of imports cannot adapt quickly enough, and imports are reducing the country’s reserves of precious metals. As a result of the expected economic and financial developments, the future purchasing power of the money substitutes may decrease, while the purchasing power of the precious metal money may remain unchanged. In other words: the future purchasing value of the unit of substitutes and the unit of precious metal money is disconnected, to the detriment of substitutes and to the advantage of precious metal money.
The suspension of exchange annuls the agreement between the state and the central bank, and instead of the previous mechanism of creating paper money at the central bank, the state creates the money which, as distinct from traditional paper money, can be called state paper money. To understand this process, it is useful to briefly review three events in the history of money: the French Revolution of 1789-1797, the Hungarian Revolution and War of Independence of 1848-49, and the creation of public money in the American Civil War of 1861-1865.
The paper money of the French Revolution, the assignat, was first issued in 1789 as a government bond with a face value of 10,000 livres, bearing interest at 5 percent, and backed by property confiscated from the nobility and clergy. In 1790, the interest rate was first reduced to 3 percent and then abolished, while the assignat became a legal tender. The new issues of assignats rapidly and greatly reduced their purchasing value, precious metal coins were eliminated from circulation, and assignats became the legal tender. The drastic rise in prices was unsuccessfully restricted by strict rules (the price of grain was capped, the population could buy up to the level of its needs) and the circulation function of money was facilitated by the issue of smaller denominations. In 1796, there were denominations worth 45.6 billion in face value in circulation, and their purchasing value had already fallen to a third of their face value. In the same year their printing was ended, the previously printed ones were destroyed, and in 1797 the circulation of precious metal coins was restored (Economic Encyclopaedia, 1929; Földes, 1883).
The creation of state paper money during the Hungarian Revolution and War of Independence of 1848-49 began with Lajos Kossuth’s dramatic speech to Parliament on 11 July 1848. He asked for a total of 200,000 troops and 40,000 immediately, for the former he requested 42 million forints and for the latter 8-10 million. He announced that if the nation could not afford to pay 42 million forints in taxes, it should pay only what it could afford, and the shortfall should be made up from loans. After the decision, he acted quickly, ordered weapons, set up a state banknote printing house and was printing money already on 14 August. The importance of the banknote printing house is indicated by the fact that it was relocated to the new capital, Debrecen, in January 1849, before the fall of Buda. On 30 December 1848, only two working printing presses remained in Pest, where banknotes were still being produced day and night until 4 January. The war of independence was marked by the general phenomenon of wartime, i.e., the shortage of change and small denomination coins (banknotes). By 31 December 1848, a total of more than 23 million forints of Hungarian paper money had been printed in 1, 2, 5 and 10 forint denominations. After 31 May, the printing presses were again dismantled and transported to Pest. The ten-day loss in printing drained the banknote reserve, leaving the government insolvent. The adversities of the printing house (first it was taken to Szeged, then, without being assembled and operated, it was transferred to Arad and finally to Lugos) prevented the further printing of banknotes, and the short period of the so-called Kossuth banknotes came to an end (Faragó, n.d.).
Financing practices in the United States of North America were no different from those in Europe. Between 1861 and 1865, the costs of the Civil War increased, the supply of precious metal money in circulation was reduced by arms imports, and precious metal circulation was replaced by paper currency fiat money, the so-called greenback. While in 1861 the annual budget of the States was $80 million in income and expenses, the following year its budget amounted to $575 million, and the public debt of $63 million in 1860 had exceeded $3 billion by 1866. Most of the government bonds were placed abroad for a maturity of 20 to 40 years, but the possibility of repayment over 5 to 10 years was also maintained. The most important feature of the system was also printed on the state paper money: redeemable for gold after the end of the Civil War. The promise was kept. With a strict fiscal policy and protection of industry (high taxes and duties), with special rules (duties were not payable in paper money but only in gold), the greenback’s discounting against gold was reduced to zero in ten years (Bamberger, 1890).
Some conclusions can be drawn from the early history of the creation by the state of paper money:
- The need for circulation forced the issuance of small denomination banknotes, which helped to provide basic supplies for the military and the civilian population.
- Their role is similar to that of emergency money which later became a feature of wartime periods and the rationing of hyperinflations.
- After the suspension of state paper money creation, the circulation of precious metals and related banknotes was restored by destroying state paper money (assignats, Kossuth banknotes) or by offering the real possibility of their redeemability (greenback).
- Government debt
A budget deficit is the negative balance between budget revenue and expenditure, up to the extent of which borrowing finances expenditure. Government debt is the cumulative amount of borrowing each year. Or vice versa: the change in government debt in a given year equals the annual budget deficit. The government issues government securities (longer-term government bonds and short-term treasury bills) and their buyers lend to the debtor government. The buyers can be central banks and banks or private savers either directly or through financial funds.
Literature on budgeting divides the causes of deficits into two groups, distinguishing between cyclical and structural aspects. Keynesian theory implies the need for cyclical intervention to sustain growth. In a period of recession, deficit-financing borrowing is an effective source of boosting demand, and if in the growth stage additional revenue is not coupled with additional expenditure, when spending can even automatically fall, then the increase in government debt is temporary. In theory the reasoning is correct, in practice it is not, even if the direction of change is the same, the rate of change is asymmetric. Policy makers find it easier to cut taxes and increase spending than to raise taxes and cut spending. In the successive phases of recession and growth cycles, the sum of deficits usually exceeds the sum of surpluses, so the amount of public debt increases. If GDP grows at higher rate than the amount of government debt, the public debt-to-GDP ratio may stagnate or even fall.
The structural deficit is interpreted as the difference between the actual deficit and the cyclical deficit, i.e. what is not cyclical is structural. The lack of an independent definition also shows that there is no general rule, and that in different countries in different periods political needs decide on income and spending – i.e. the size of the balance – on the basis of obligations and constraints.
There is no general rule, only a trend: public debt and public debt to GDP are constantly increasing. The data of the leading industrial state before the First World War and after the Second World War is less known (Table 1; Samuelson-Nordhaus, 1987. p. 510):
Based on more than a century of data, there is no link between public debt and economic development, and so neither decline nor outstanding performance can be explained. Later on – taking into account data for the US and the UK, and from 1991 onwards, also for Germany – the accelerating growth of public debt is clear
The evolution of public debt to GDP in the EU countries, together with the UK and Germany, is similar to that in the USA (Table 3).
While in the USA, Congress has the power to further raise the already agreed level of public debt, in the European Union, the same and unchanged public deficit and debt levels are sought to be maintained across all member states. According to the original Maastricht criteria, the convergence criteria to the euro area were a budget deficit of 3% of GDP and a government debt of 60% of GDP. These specific numbers cannot be justified as appropriate criteria on either a theoretical or practical basis. The conditions of entry also apply to existing members. There are sanctions for non-compliance with the required level of budget deficit, but not for public debt, and the original requirement has been softened so much that member states no longer consider it a threatening signal.
There are many examples from economic history: whenever regulations go against market logic and the interests of market players leading to detours, or to put it elegantly, to financial innovations. An innovation that circumvents the public debt ceiling is Public Private Partnership, commonly known as PPP. In essence, the private sector builds and operates a public utility with private funding, or only builds it, and the state leases the property and the service for a contractually agreed period, and then the property becomes the property of the state at the end of the lease. Leased services are a form of organisation and operation similar to outsourcing, as known in the practice of private companies.
Compared to direct public financing, the total cost of private sector-financed development and operation is, under normal circumstances, not lower, but rather higher, because the PPP scheme includes the profit of private capital. The state pays rent for development and operation, and the amount of rent paid over the lease period ensures a return on private capital and the return on equity. If the total financing cost of the PPP is not less but more than the direct public financing of the publicly owned project, then the additional public expenditure is justified only by the momentary „nicer” deficit indicator resulting from the accounting technique of the public budget.
Government debt is the cumulative sum of annual government deficits and their ongoing financing costs in the previous period. The sovereign interpretation of the absolute measure of public debt as a dependent variable is arbitrary. The core issues relate to the financing of public debt. What should be the ratio of domestic to foreign funding sources? What should be the ratio of domestic currency to foreign currency denominated funding sources? How should the maturity structure of the funds be structured? In summary, the aim is to minimise financing risks and costs. The answers to these questions can be provided by the space- and time-dependent ongoing management of public finances.
[1]The history of state theory is a prominent part of the history of philosophy. Plato, Aristotle, Thomas Aquinas, Machiavelli, Bodin, Locke, Montesquieu, Hobber, Rousseau, Kant, Fichte, Hegel, Marx, Max Weber, and the most prominent thinkers of recent times have elaborated their views on the state. Of the trends of 20th century modern political science, we can highlight institutionalism (Burgess, J. W., Lawrence, L., Bentley, A. F.), behaviourism (Lasswell, H. D., Schumpeter, J. A.), and post-behaviourism (Merton, R. K., Marcuse, H., Easton, D.).
[2]As with all legends, multiple versions and sources of this saying are known. Francesco Guicciardini, a marshal, said a decade earlier in answer to Louis XII’s question (What equipment will you need to conquer the Principality of Milan?): “My lord, we need three things: money, money, and money again!”
[3]Inventions and innovations are usually tied to a concrete date and event, whereas usually identical or similar events to the ones made public knowledge in historical descriptions preceded them. The English blueprint was also preceded by Genua (Genova). The city-state had repaid all of the loans it had previously borrowed before 1214, so it had no more debts. However, wars with Pisa and Venice both steadily increased expenditures which were initially financed by private creditors through the excise tax levied on salt and the transfer of indirect taxes. To fight new wars, Genua needed new loans. Creditors unionised to protect their interests, and had control over the their shares that they received in proportion to their claims. In 1408, the creditors of the state received permission to open banks, and Casa di S. Giorgio was created with the goal of gradually reducing government debt until it was fully paid off. (Homonnay, 1946. pp. 31-32.).
[4] The practice of European states changed after the First World War. Central banks are not allowed to buy government papers on either the primary or secondary market, safe in exceptional circumstances.